《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》述評
關鍵詞：石油天然氣管道保護法，管道保護，管道規劃，管道建設，管道安全，長效機制
管道運輸是我國五大運輸方式之一，管道運輸安全關系著能源安全與公共安全。隨著管道建設和城鄉建設的快速發展，管道安全隱患增多，安全事故時有發生，而舊的管道保護體系存在缺陷，管道安全保護的長效機制亟待完善。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》），并自2010年10月1日起施行。該法提供了構建油氣管道安全保護長效機制的法律基礎。
一、石油天然氣管道概述
1.石油天然氣管道及其附屬設施
《石油天然氣管道保護法》具有特定的適用對象，其“管道”是指油氣長輸管道。在《油氣長輸管道工程施工及驗收規范》中，油氣長輸管道的定義是：產地、儲存庫和用戶間用于輸送油、氣介質的管道，不包括城市燃氣輸配管網、工業企業內部的油氣管道。大口徑、使用特殊材質管線鋼、高壓輸送、線路長、埋地敷設是長輸管道的主要特征。
根據《石油天然氣管道保護法》第五十八條的規定，油氣長輸管道的附屬設施主要包括各類站場、閥室、儲存庫的設備設施，以及通信、電力、陰保、自控等專業設備設施，還包括管道伴行路、管道穿跨越設施、安全防護設施等。油氣長輸管道及其附屬設施都應受法律保護。
2.管道的屬性
油氣管道不僅是企業的經營設施，更是國家的基礎能源設施。根據《物權法》第五十二條規定，油氣管道同鐵路、公路、電力、電信設施等基礎設施一樣，屬于國家所有。
油氣管道具有雙重屬性一一商業性和公益性。建設油氣管道對方便人民生活、加快社會經濟發展具有重要意義。能源運輸安全是能源安全的重要組成部分，確保油氣管道安全是保障國民經濟發展，維護油氣運輸安全和國防安全的需要。《石油天然氣管道保護法》在立法目的上更加體現了油氣管道的公益性，即為了“能源安全和公共安全”。強調油氣管道的公益性也為管道建設用地以劃撥方式取得提供了依據。
3.管道運輸的社會地位
管道運輸是繼鐵路、公路、水路、航空之后的第五大運輸方式。長輸管道是當今世界油氣資源運輸的最主要形式之一，具有運量大、輸送連續性和成本低等優點。我國油氣管道運輸經過50多年的發展，管道總里程已經從1958年的0.02萬千米增加到2009年的7.5萬千米，基本形成了覆蓋全國的基干管網。
管道運輸主要輸送油氣資源，其貨運量和貨運周轉量占整個運輸體系的比例較低（見表1），因此，管道運輸的社會地位很難體現出來。在土地利用總體規劃中的交通運輸用地規劃中，一直沒有包含管道用地規劃，地方政府及相關部門也缺乏管道運輸的管理職能。
《石油天然氣管道保護法》的出臺，使管道運輸的社會地位真正得到了體現：提出了確保管道運輸安全就是維護國家能源安全和公共安全；明確了各級政府對管道保護的行政職責；將管道規劃納入土地利用總體規劃和城鄉規劃之中；規定了管道企業對于管道運行的保護責任。
4.管道企業的定義
《石油天然氣管道保護法》所指“管道企業”是一個統稱，它具有4個基本職能：編制管道建設規劃、負責管道建設、負責管道運行與維護、履行管道保護義務。
我國具體的管道企業包括管道勘察、設計、施工、監理等建設類企業和管道公司等投資運行類企業，即管道的建設和運行是分離的。從《石油天然氣管道保護法》賦予的職責來看，“管道企業”更傾向于指管道投資運行企業，因為管道建設是從屬于管道運行的。管道建設過程中取得的土地使用權及所有管道設施都屬于投資、運營方的資產，管道建設企業在管道工程完工后都要進行管理權和資產的移交。
二、關于管道規劃
《石油天然氣管道保護法》提出“管道規劃”具有重大的現實意義，因為它將管道運輸的社會地位提升到與公路、鐵路等其他運輸手段同等重要的位置，將十分有利于管道建設事業的發展。
1.管道發展規劃
《石油天然氣管道保護法》指出，管道發展規劃由國務院能源主管部門根據國民經濟和社會發展的需要組織編制并實施。這表明管道的發展不再是管道企業僅僅根據經營發展需要制定計劃，而主要由國家從能源安全、管道運輸事業的發展等方面進行統籌規劃。
國務院能源主管部門在編制全國管道發展規劃時，還負責管道發展規劃與其他專項規劃（例如能源發展重點專項規劃、綜合交通體系發展重點專項規劃等）的統籌協調。這可以避免管道發展規劃與其他規劃的沖突，更有利于管道建設規劃編制的科學性和可操作性。
2.管道建設規劃
根據《石油天然氣管道保護法》，管道建設規劃由管道企業根據管道發展規劃編制，經審核符合城鄉規劃的，應當依法納入城鄉規劃。將管道建設規劃納入城鄉規劃體系能為油氣管道建設創造以下有利條件。
（1）解決管道建設用地與城鄉規劃用地之間的矛盾
當管道建設由管道企業自主決定時，因管道建設用地沒有納入城鄉規劃用地中，管道建設用地與城鄉規劃用地之間一直存在沖突。很多管道建設項目在實踐中都會遇到管線路由因城鄉規劃而改線的情況；另外，根據《城鄉規劃法》的有關要求，當管道建設需要改變城鄉規劃時，需要通過聽證程序來決定是否允許管道通過。
管道建設規劃納入城鄉規劃后，管道建設用地就屬于城鄉規劃用地，《城鄉規劃法》第三十五條規定，城鄉規劃確定的管道設施用地，禁止擅自改變用途。這些規定保障了管道的路由選擇和建設用地。
（2）通過建設規劃優化管道路由，節約用地成本
在管道建設讓位于城鄉規劃的情況下，經常出現管道改線或者管道不得不經過某些復雜路由的情況，管道路由沒有優化的余地，管道企業為此需要承擔高額的用地成本和建設成本。
通過管道建設規劃，管道企業在選線時可以盡量避開地震活動斷層、容易發生洪災和地質災害的區域，避開自然保護區、水源地等生態敏感地區以及其他地理條件復雜的區域；將管道用地作為重大基礎設施或交通規劃用地來布局，還可以避開建筑物、構筑物、鐵路、公路、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數，降低管道企業的用地成本。
（3）管道建設規劃有利于管道安全
管道建設規劃在選線時就要充分考慮管道與其他建筑設施（包含地下）、交通設施等的安全距離，使之符合法律法規以及國家技術規范的強制性要求。通過規劃確定保護距離，可以減少管道建設過程中因安全距離問題與其他工程發生爭議，有利于管道安全。
總之，目前管道建設中出現的諸如管道建設用地與城鄉規劃沖突、管道與其他設施安全距離不夠等問題可以在管道建設規劃中解決，避免在建設過程中再次出現問題。
此外，管道建設的勘察與初步設計階段應與管道建設規劃相結合，防止出現規劃不能滿足設計要求的情況；規劃時涉及與多部門的協調，初步設計在此時與管道建設規劃的結合更有利于后續工作的進行。
三、關于管道建設
當前我國油氣管道建設最突出的問題主要表現在三個方面：管道建設的土地使用問題、管道用地的補償問題、管道工程與其他工程相遇的問題。對此，《石油天然氣管道保護法》提出了明確的解決途徑。
1.管道建設的土地使用問題
（1）管道建設使用土地的法律適用
《石油天然氣管道保護法》第十四條第一款規定，管道建設的臨時性、永久性用地，穿跨越、地下通過權用地以及管道維搶修用地等，應適用于《土地管理法》、《物權法》、《城鄉規劃法》等法律法規的調節。
油氣管道通常是埋地敷設，管道建設這一特殊用地方式的權利歸屬一直存在著爭議，表2列出了一些學者的基本觀點。
大多數學者認為管道地下通過權可以通過設定地役權解決，《物權法》中關于“地役權”的規定更為此提供了依據。但《石油天然氣管道保護法》沒有直接規定埋地管道取得何種土地權利，其原因有以下幾個方面。
從我國的立法體系看，各專業領域的立法是分開的，因此，關于管道建設用地的土地權利問題是由《土地管理法》等法律來調節的。根據管道建設用地的特點，現行法律法規應該進一步完善對土地他項權利體系的構建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過權”納入土地他項權利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時可以只征收管道通過權）等。
從《石油天然氣管道保護法》的立法過程看，立法小組對俄羅斯、西班牙、英國等國的“管道建設和運行的土地使用制度”進行過專門考察[9]，雖然最終沒有確定“管道通過權”制度，但是借鑒了國外的一些立法思路和技術。
《石油天然氣管道保護法》的這條規定也表明，管道企業在遇到建設用地方面的問題時，要努力從法律層面尋找突破口，靈活運用《土地管理法》、《物權法》等法律的相關條款來解決實際問題，并在此基礎上逐漸形成我國的“管道通過權”制度。
（2）土地的強制使用
基于公共利益的土地使用常帶有“強制性”，《石油天然氣管道保護法》第十五條和第二十六條的規定也體現了管道建設對土地利用的強制性：經核準并符合開工條件的管道項目，任何單位和個人不得阻礙；管道企業依法取得使用權的土地，任何單位和個人不得侵占。其實踐意義在于：一旦管道項目取得核準，管道企業就相應地取得進入土地進行施工的權利，任何單位和個人的隨意阻工行為將是違法的。
管道企業取得的土地使用權是受法律保護的，各地方政府需要進行登記確認，并不得將管道企業取得的土地使用權再登記為其他權利；當在管道用地上設立新的他項權利時，新設立的權利不得損害管道通過權，并應滿足管道保護的需求。
需要明確的是，土地的強制使用政策不是指非法強行占用他人土地，而是基于土地征收、土地征用和約定通過權等方式的取得。對于管道建設項目來說，只有站場、閥室等永久性建設用地是需要征收取得的，其他用地都可以通過征用和協議約定來取得。所有土地強制使用政策執行的前提是管道企業支付了法律法規要求或協議約定的用地補償金。
（3）管道維護使用土地
在管道企業對管道進行巡護、檢測、檢修、維修等作業需要使用土地時，《石油天然氣管道保護法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權人給予必要的便利（見第二十七條）。管道企業取得的這種權利可以稱為“緊急道路通行權”，特別是因安全事故需要對管道進行搶修時。
（4）為保護管道而限制他人利用土地
為了保護管道的安全運行，《石油天然氣管道保護法》第二十八條至三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線兩側5米至1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進行了限制。這些規定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農村居民的宅基地、工礦用地、經濟作物種植園地以及由他人取得使用權的國有土地，有時會出現土地使用權人因管道建設而不得不改變原有土地用途的情況。
在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財產的使用權的情形被認為是“準征收”行為[10]，也有學者認為管道對周圍土地利用的限制屬于“公共地役權”范疇。由于我國并沒有此方面的法律規定，因此還不能認定這種限制達到了“準征收”和“公共地役權”的構成要件。但為了維護土地使用權人的利益，《石油天然氣管道保護法》相關條款仍然明確了管道企業應對影響土地使用的行為給予補償。
因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項救濟手段，土地使用權人仍然可以和管道企業約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護法》第二十六條第二款就規定，通過約定，土地使用權人可以種植淺根農作物。這也是節約土地資源、分層利用土地的需要。
2.管道用地補償
（1）管道通過權補償
用地補償是維護土地使用權人利益最根本的手段。大多管道項目在實踐中將管道建設用地補償只分為永久性和臨時性兩種，原因是之前的法律并沒有規定管道企業需要對影響土地使用的行為支付補償，各地方政府征地補償標準中也不含此項內容，這對土地使用權人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護法》第十四條第二款規定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時的土地用途給予補償”，也就是為了減少土地使用權人的損失，在管道用地補償中，管道企業應該增加“管道通過權補償”。
在目前的工程中，臨時用地補償實質上已經超過了本身的補償標準，甚至還達到了永久性用地的標準，這也體現了土地使用權人對管道通過權補償的需求。從土地征收價格的評估來看，征地補償是一種公共法律性的價值平衡，不是全部損失補償，而是一種適當的補償[11]，因此管道通過權的補償應該有一個范圍值，例如介于臨時補償與永久補償之間。
如何確定管道通過權的補償標準將是一個需要解決的問題。在我國土地估價體系中，帶他項權利的土地價格評估包括管道通過權的評估還沒有完整的評估技術和方法。借鑒國外管道通過權的補償辦法，一個可行的標準是按永久性補償標準的一定百分比來計取，百分比的取值區間由國家統一制定，而具體補償的百分比則根據該土地的原有用途、管道建設對該土地的限制程度、該地區的綜合區片價水平等來確定。
（2）檢修賠償
管道企業因檢修管道對土地使用權人造成損失的，《石油天然氣管道保護法》規定了兩種給予賠償而非補償的情況。
一是管道企業同意土地使用權人種植淺根農作物的，檢修管道對農作物造成損失的，管道企業可以不賠償，但是雙方約定需要賠償的，管道企業應該給予賠償。
二是管道企業檢修管道行使“緊急道路通行權”給土地使用權人或其他單位、個人造成損失的（不限于農作物損失），管道企業應當給予賠償。
（3）補償款的發放
在執行土地征收程序時，補償款需要經過多個部門和環節才能發放到農民個人手中，周期較長，甚至會出現截留、招日用的情況。為此，國土資源部在《關于進一步做好征地管理工作的通知》中要求，將征地補償安置費直接、及時支付給農民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題。
當管道建設使用農村集體所有的土地且管道利用土地的類型是不需要執行征收程序時，基于《石油天然氣管道保護法》以下規定：1）管道企業可以與土地使用權人約定土地的其他利用（第二十六條第二款）；2）管道企業需對影響集體土地使用的情形給予補償（第十四條第二款），可以在工程實踐中嘗試：管道企業直接與村集體協商用地的方式和補償標準，通過協議的形式直接將補償款支付給村民。
3.管道工程與其他工程相遇
（1）相遇關系的處理原則
《石油天然氣管道保護法》第四十四條規定，管道工程與其他建設工程相遇關系的處理遵循后開工（批準）的建設工程服從先開工（批準）的建設工程的原則，建設工程雙方在此原則上協商處理，并為對方提供必要的便利。根據《物權法》相鄰關系的有關規定，不動產權利人因鋪設管線等必須利用相鄰權利人土地、建筑物的，相鄰權利人應當提供必要的便利，但不動產權利人鋪設管線的行為不得危及相鄰不動產的安全。因此，當管道建設工程需要通過其他在建工程時，其他工程建設單位應該按照管道建設的需要，預留通道或者預建管道通過設施，管道企業承擔此部分施工費用；為滿足管道安全需要增加防護措施的，管道企業也應當承擔此部分費用。反之亦然。
（2）管道穿跨越工程
管道的穿跨越工程是指敷設于天然和人工障礙物下方或上方的油氣管道。管道在穿過和跨越水利工程、防洪設施、河道、航道、鐵路、公路、港口、電力設施、通信設施、市政設施時，應當遵守有關法律法規并執行國家技術規范的強制性要求。
管道工程實踐中容易發生爭議的穿越費用問題，特別是穿越公路、鐵路時，對方常常提出高額的穿越費用，其中不僅包括安全措施的施工費用，還包含了“土地使用費”。原因是公路、鐵路用地是通過永久性征地取得的，公路、鐵路方支付了用地補償并取得了土地使用權。事實上，管道企業是可以不用支付這筆“土地使用費”的，依據如下。
1）土地是一個立體的空間，可以對土地的地上、地表和地下分別加以利用。《物權法》建設用地使用權一章明確規定：建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。公路、鐵路工程是對地表一定范圍內土地的使用，而管道工程主要是對地下空間的利用。
2）土地“上及天宇下及地心”是所有權的概念，公路、鐵路的永久性用地是由國家征收再劃撥給公路、鐵路方使用的，土地的所有權屬于國家，公路、鐵路方取得的僅是地表的土地使用權而非所有權，公路、鐵路上方和下方一定空間的土地仍然是國家所有的。因此，根據《物權法》建設用地使用權分層設立的規定，作為土地所有人國家還可以在公路、鐵路的建設用地使用權范圍外為管道企業設立新的建設用地使用權，即地下管道通過權。
因此，管道企業取得的地下管道通過權與公路、鐵路方取得的地表土地使用權是具有同等法律地位的，穿越費用中的“工地使用費”在法律上是不能成立的。
土地所有權人設立新的建設用地使用權只需滿足“不損害已設立的用益物權”即可。因此，管道穿跨越工程只要執行了有關法律法規和國家技術規范的強制性要求，不對公路、鐵路的正常運營帶來損害，就應當取得獨立的地下建設用地使用權[12]。
四、關于管道保護
1.管道保護立法的必要性
（1）管道保護的意義
油氣管道是我國油氣資源運輸的大動脈，保護管道就是保障管道運輸安全，而管道運輸安全直接關系國家的能源安全和公共安全。《石油天然氣管道保護法》立法之目的也即管道保護的重大意義之所在。
（2）管道安全隱患突出
我國現有油氣管道中的60%已運行20年左右，東部一些原油管網已經運行了30年以上，存在管線老化、儲存設施超期服役等問題，管道進入事故多發期[13]；打孔盜油等破壞管道設施的違法犯罪行為猖獗；城鄉建設的快速發展導致新的建設工程、生產生活設施占壓現役管道嚴重[14]；此外，自然災害頻繁造成的管道安全隱患也十分突出，加強管道運輸安全保障迫在眉睫。
（3）管道保護立法是建立油氣管道安全保護長效機制的必然要求
針對管道保護工作，國務院1989年頒布了《石油天然氣管道保護條例》，并于2001年頒布了新修訂的《石油天然氣管道保護條例》，但條例中對管道保護的職責劃分、具體措施等都缺乏詳細規定，缺乏可操作性，因此難以形成管道保護的長效機制。無體制機制建設，管道保護就只能是管道企業運營管理的一部分工作，顯然不能滿足管道保護的實際需要。美國、俄羅斯、加拿大等很多國家都通過專門立法對油氣管道進行保護，我國面臨的管道保護形勢嚴峻，將《石油天然氣管道保護條例》上升為《石油天然氣管道保護法》尤為重要。
2.管道保護的工作體系
根據《石油天然氣管道保護法》的相關規定，我國管道保護的工作體系見圖1。
3.管道保護工作中政府的職能
政府及相關部門是管道保護的行政管理主體，對管道保護工作主要履行監管職能（見表3）。
4.管道企業的管道保護責任
管道企業是管道保護的責任主體，在管道規劃、建設、運行各個階段都涉及管道的安全保護問題。管道企業應該建立、健全管道保護的規章制度和操作規程，宣傳管道安全與保護知識，履行管道保護的義務，并接受政府監督，以保障管道安全運行。
在管道規劃和建設階段，管道企業要遵守有關規劃、建設、安全生產、質量監督和環境保護等法律法規，執行國家技術規范的強制性要求，科學選擇管線路由，修建管道安全保護設施，從源頭上排除管道的安全隱患。
在管道運行階段，管道企業必須履行管道保護義務：1）建立、健全管道巡護制度；2）定期對管道進行檢測、維護，對不符合安全使用條件的管道及時更新、改造或停止使用；3）研究開發管道保護新技術；4）及時排除管道安全隱患；5）制定管道事故應急預案，并將其報送政府主管管道保護工作的部門備案；發生管道事故時采取有效措施消除或減輕事故危害；6）對停運、封存、報廢的管道采取必要的安全防護措施；7）設置、修復或更新有關管道標志；8）及時治理因管道泄漏或排放石油造成的環境污染；9）將管道竣工測量圖報政府主管管道保護工作的部門備案；10）賠償因管道搶修等給他人合法權益造成的損失。
5.其他單位和個人的管道保護責任
任何單位和個人不得實施危害管道安全的行為，同時有權舉報其他危害管道安全的行為，給予管道建設和管道保護必要的便利。
《石油天然氣管道保護法》主要以禁止性和限制性的規定要求單位和個人承擔管道保護的責任，具體如下。
1）禁止實施危害管道安全的行為，例如采用切割、打孔等手段損壞管道，重物占壓、碾壓管道等。
2）對管道線路中心線兩側、管道上方的土地利用行為及其他建設行為進行限制，禁止在限制區內違法修建危害管道安全的建筑物、構筑物或其他設施，禁止安全距離內的挖掘、鉆探、采礦采石、爆破等作業，安全距離外的上述作業必須經過當地縣級人民政府主管管道保護工作的部門批準，采取必要的安全防護措施后方可實施。
3）縣級以上地力人民政府主管管道保護工作的部門依法查處各種危害管道安全的違法行為（尚不構成犯罪的），根據情節輕重分別給予責令停止違法行為、強行拆除違法建筑、責令改正、罰款等處罰。
4）單位和個人危害管道安全的行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。
五、總結
較之《石油天然氣管道保護條例》，《石油天然氣管道保護法》最大的特征在于它不是僅就管道的保護環節單獨立法，而是針對管道規劃、建設、運行、與其他工程相遇關系的處理、安全保護等各項法律關系綜合立法。有了科學合理的管道規劃和管道建設，才能避開更多的管道安全隱患，從源頭上控制管道安全遠比管道保護的事后處罰更重要。
在《石油天然氣管道保護法》頒布之前，我國的管道保護工作一直未形成完善的管理體制，政府的安全監管職能始終不能體現，管道企業的管道保護工作缺乏政府支持而收效甚微。《石油天然氣管道保護法》建立了管道保護的分級管理工作體系，明確了各政府管理層級的管道保護職責和監管職能，強調了管道企業是管道保護的主要責任人，同時還規定了單位和個人的管道保護義務。《石油天然氣管道保護法》提供了構建油氣管道安全保護長效機制的法律基礎。近年來，我國管道建設迅猛發展，城鄉建設的步伐也在加快，管道工程與其他工程相遇時經常發生糾紛和摩擦，《石油天然氣管道保護法》為此明確了相遇關系的處理原則，并規定雙方都要給予對方必要的便利和協商處理原則，這種協調機制的建立有利于和諧工程的建設和管道的安全。
《石油天然氣管道保護法》加強了管道建設和管道保護中政府部門、管道企業以及單位和個人的法律責任，但也注重維護企業、單位和個人的合法權益，特別是土地權利人的利益。此外，《石油天然氣管道保護法》還貫徹了節約用地、環境保護等原則[15]。《石油天然氣管道保護法》是我國石油天然氣法律體系的重要組成部分，也是石油天然氣法立法工作啟動以來取得的一項重要法律成果。
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