論我國政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構
重大突發事件中的社會組織參與對我國應急管理制度變遷有著重要影響。社會組織已成為國家治理結構體系不可或缺的重要力量，應急管理作為國家公共治理體系的重要組成，［1］必須回應治理變遷趨勢以及新時期我國社會發展特征。有效整合社會資源和社會力量參與應急管理工作的體制機制設計已成為我國應急管理制度建設的緊迫任務。
一、社會組織應急管理功能分析
我國社會組織參與應急管理領域的宏觀策略分別為技術介入策略理念、行動介入策略、資源介入策略以及理念介入策略。具體地，技術介入策略則是通過社會組織的專業技術優勢參與到應急管理過程，行動介入策略則是指社會組織利用自身專業優勢與能力實際投入到應急管理的運作實踐之中，資源介入策略是指社會組織通過款物保障應急管理運轉所需的資源基礎，理念介入策略是指社會組織擁有強調通過理念與價值倡導使個體、群體、組織乃至整體社會的應急行為模式發生轉變。如果將應急管理過程劃分為風險管理、危機管理、恢復∕善后管理，結合社會組織在應急管理中的宏觀策略，可演繹出社會組織在應急管理不同階段的功能圖景。
首先，社會組織技術介入策略背景下，在風險管理階段，社會組織利用專業優勢，為風險確認與評估提供技術支持，使政府部門能更理性地進行風險管理，而社會組織在群體脆弱性識別上也有用其草根優勢，社會組織的專業參與也為政府各項公共政策提供風險評估支持，專業性社會組織的應急參與為預測預警及風險消減技術發展提供支持。在危機管理階段，通過專業救災組織的參與能夠在信息收集、應災技術以及應急決策等方面提供幫助。而在災后管理階段，社會組織的專業且獨立的優勢可為危機調查、應急效果評估及重建規劃提供服務。其次，社會組織行動介入策略背景下，在風險管理階段可作為風險治理重要主體，改善風險溝通效果，通過組織實施減災項目，干預群體權利與資源可得性差距，消減群體災害脆弱性水平，通過培訓演練來提升志愿者乃至社會的應災技能。在危機管理階段，社會組織通過其動員與社會服務能力，在災區開展救援、災民照顧、災情溝通以及疏散與避難服務。恢復階段則可結合社會組織常態組織目標投入到社會重建與發展的教育、文化、衛生、環保、扶貧以及其他專項減災與恢復等項目之中。再次，社會組織資源介入策略背景下，在風險管理階段，其功能主要體現在風險消減項目及公共基礎設施建設的資助方面。在危機管理階段，社會組織則注重應災救援相關人、財、物的供給及管理方面。在恢復管理階段，社會組織則能夠吸收更多社會捐助，為災后重建提供資源支撐。最后，社會組織的理念介入策略背景下，在風險管理階段，在微觀層面，通過風險文化培育即通過對個人安全意識與責任教育來改善個體風險認知與行為轉變，在宏觀發展理念層面，注重人與自然、發展與災害之間的關系處理上。
二、我國政府與社會組織應急合作模式
可將我國政府與社會組織應急管理關系模式利用二維進行四分：其一，應急管理服務差異性維度即社會組織與政府部門的應急管理服務內容相似程度。其二，社會組織在政府應急管理制度中的嵌入性維度即社會組織是否獲得合法性或被應急管理正式制度所吸納。那么，我國政府與社會組織應急管理互動模式主要可體現為補充模式、互補模式、替代模式、疏離模式。
其一，補充模式。在應急管理服務內容上，社會組織與政府部門具有同質性，同時，在應急管理制度中擁有合法性與行動空間，可在災變情境下協助政府回應社會需求，在各類災害中可以補強政府應急管理能力。其二，替代模式。一些社會組織未獲得合法性或未被應急管理制度所吸納，且與政府部門應急服務內容同質，社會組織利用其草根性與組織彈性可快速提供應急管理服務，隨著災害危機進入穩定期，政府部門重新占據服務主導權，逐漸壓縮社會組織活動空間直至替代，此類關系模式也成為我國政府與社會組織應急管理合作的重要特征。其三，互補模式。社會組織與政府部門在應急管理服務項目上存在著較強差異，社會組織利用其專業優勢提供政府部門所無法提供的應急管理服務，同時，此類社會組織的制度嵌入程度較高，能夠通過體制吸納與契約關系等途徑與政府形成有效互補。其四，疏離模式。一些社會組織未能獲得合法性認同而無法被有效納入應急管理體系，雖然可以彌補政府應急功能與社會需要之間的差距，但終因活動空間與地位問題而呈現出制度外參與情形，與政府應急管理體系難有互動，應急參與隨意性與臨時性特征顯著，應急力量未能有效聚合。
三、我國社會組織參與應急管理的困境與挑戰
（一）社會組織參與難以貫穿應急管理全周期過程，呈現片段化、碎片化與被動化傾向
應急管理被視為是由減災、整備、反應、恢復所構成的動態循環過程。顯然，應急管理不僅只有災害反應與恢復兩個管理階段，而一旦忽視減災與整備的重要性，便會形成“重反應，輕風險”的管理傾向，而“應急失靈”可能引致一系列管理后果。［2］從參與階段來看，社會組織參與應急管理工作主要集中于救災與災后恢復階段，而對于減災與整備階段的應急管理參與則十分有限。
（二）社會組織災害救助項目開發與專業能力不足，導致政府與社會組織間的合作關系難以維持
社會組織功能及其相應項目開發主要針對非災變期的各類社會發展需要，而對于災變期的災害救助專業服務能力與項目缺乏建設。由災害危機的社會影響而產生的需要可劃分為“反應引致需要”（response-generated demands）與“事件引致需要”（agent-generated demands）。［3］前者聚焦正式反應體系的應災作用，后者強調對于事件引致的多樣化社會需要的回應。政府行為存在“趨中性”即政府出臺政策、提供服務時難以照顧到一些特殊的邊緣群體，或者只考慮到這些群體的一般性需求，而難以估計到他們的某些特殊需求。［4］災變事件中社會組織專業能力與特色服務項目的缺乏而出現“志愿失靈”情形，導致在救災與恢復重建階段較容易被政府所替代而被擠出應急參與體系，政府與社會組織間的合作關系難以有效維持。
（三）社會組織救災網絡未能搭建，政府與社會組織之間以及各類社會組織之間缺乏有效溝通與協作機制
社會組織的能力、目標、服務對象及活動范圍存在差異，面對災害危機的不確定性環境時，組織溝通不暢常常導致政府與社會組織缺乏基本了解，社會組織間的災害服務協作出現困境。當前我國應急管理體系中尚未出現全國性或區域性具有影響力的應災社會組織網絡，各個社會組織仍然各自為政，“并沒有辦法起到NGO監督政府以及災后重建這兩塊最合適NGO著力的效果”。［5］而在政府與社會組織應急合作機制建設層面，應急管理信息管理系統的不完善導致資訊無法共享，資源呈現出重復配置、資源浪費等情形，更難以達成社會組織與政府間的聯合應急行動。政府應急管理信息系統難以保障自身技術性、權威性、共享性、及時性，導致社會組織難以分享資源與信息而無法有效瞄準災害脆弱區域及群體在災前、中、后的需要。
（四）危機政治使正式應急管理體系與社會組織從合作走向替代，導致社會組織參與應急管理可持續性與激勵性不足
政府的災害危機事件應對工作可以由“管理”與“解釋”兩部分組成，［6］管理即是對災害事件的技術性與制度性應對，而解釋則是對于由災害事件引致的國民情緒管理。危機管理亦被視為一個由“合法性”、“去合法性”、“合法性再生”構成的動態過程。［7］政治-行政傳統下，災害危機事件的應對被視為政治工程，將危機發生當作是政治合法性的表現場域并依據政治邏輯來處理。在巨災背景下，政府資源與能力暫時無法滿足應災需要，為社會組織參與應急管理提供了空間。而一旦災害危機進入到相對穩定期或是災后重建階段，政府為了維持與鞏固其合法性基礎，會利用自身資源逐將應急管理事務重新納入到政府正式應急體制之中，使得政府與社會組織的關系從合作走向替代，將社會組織擠出應急管理，其結果必然打擊了社會組織的合作積極性。
（五）政府往往以社會組織“地位”為導向評判其應急管理參與，難以有效發揮社會組織的應災比較優勢
我國社會組織管理模式使得社會組織的功能發揮必須依賴政府部門所給予的地位認同，地位優先的思考模式漠視了社會組織功能多樣化的重要性。政府對于社會組織參與應急管理沒有切實從社會需要以及應急功能優化視角出發。面對復合型、深度不確定性的應急管理情境，社會組織由于缺乏地位認同，而被長期隔離在應急管理制度之外，導致制度外應急參與現象普遍。雖然此類社會組織擁有比較優勢可以為應急管理事務提供支持，但卻容易出現隨意性、臨時性、碎片化的應急服務，其可持續發展能力不足，導致政府部門與社會組織的互補合作模式缺乏基礎。
（六）政府對社會組織間的應急參與缺乏災前培育與制度建構，存在政府責任缺位現象
救災中的組織合作通常是以災前合作關系培育以及制度建構為基礎。在我國應急預案體系中，社會力量的參與作為一個基本原則被強調，而對具體納入、淘汰、培育以及合作方式卻缺乏深入制度建構。顯然，被動、事后、臨時性的合作關系常常缺少制度支持，除了一些社會組織能夠進入到應急救援與恢復體制與機制設計中，大多數社會組織未能在災前參與到應急管理過程。尤其對于災害中興起的群眾自組織，政府部門更需要對其行動方式與作用進行有效引導與培育，參與方式與途徑的制度建構不足可以被視為政府對社會組織的能力培育責任存在缺位。
四、政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構路徑
（一）實現政府與社會組織應急管理全過程合作，明晰社會組織在應急管理各階段的角色與功能
在風險管理階段，作為應急管理事務中的基礎前端性、常態制度性特征顯著的階段，需要強調將風險管理目標與社會組織常態組織目標體系進行整合。其一，整合社會組織的風險評估、發展規劃、預案編制以及減災技術功能，通過識別與整合現有社會組織目標體系，通過制度吸納或契約合作形式達成與政府應急功能互補，以滿足風險管理對于風險分析評估的技術性、科學性、客觀性要求。其二，將社會組織視為風險治理參與主體以及群體應災能力培育者角色。社會參與作為風險溝通的基礎，社會組織可以作為重要參與主體，保障風險管理政策產出的合法性、科學性、有效性。而社會組織的基層行動能力與行動項目，能夠深入到社會群體之中直接開展相關減災項目、設施建設、志愿者培訓、脆弱群體發展等。其三，利用社會組織資源體系達成風險消減目標。利用社會組織的資源能力彌補政府能力之不足，對基礎設施建設、減災設施與設備投入、應急演練等方面進行補充。其四，災害風險管理的根本是要推動文化轉變，［8］整合社會組織在倡導公民個人與整體社會認知觀念轉變的能力，樹立個人安全文化，形成“人人負責、從我做起”的風險責任觀，增加組織與社會對于風險與危機的理性認知與行為轉變。
在危機管理階段，面臨具有不確定性、威脅性、聯系性、緊急性的管理環境，強調快速而合理的應急反應，雖然社會組織的常態目標體系與災變需求存在差距，但可以充分發揮社會組織的志愿主義特征，統籌協調社會組織加入到政府應急反應體系。其一，將社會組織有機嵌入到應急反應的信息系統、決策系統、評估系統、指揮系統，發揮社會組織的草根性、專業性、技術性優勢。其二，對社會組織的救災功能與政府類似情形，進行救災功能歸類管理。將救災功能結構化，有利于發揮社會組織在災區一線救援、災民照顧、災情溝通、疏散與避難服務等方面的作用，同時避免與正式應災體系的目標沖突以及資源浪費。其三，對與政府救災服務存在差異的社會組織，應給予作用發揮空間，以滿足災變中的多樣社會需求。其四，充分利用社會組織資源體系，發揮其在災民基本生活資源、經濟支援、救災設備、資源運輸與分配協調等方面的作用，完善社會組織籌資、捐助以及行動等方面的規制措施建設。其五，發揮社會組織在社會理性培育以及危機公共溝通中的作用，社會組織的理念倡導策略可以提升社會對于災害危機事件的客觀認識，消解社會恐慌與失序，也可利用其廣泛的信任基礎協助政府與民眾的實現有效溝通。
在恢復管理階段，應急管理體系需要解決災區社會秩序恢復、民眾基本生活維持、災區發展以及應急制度與文化層面的學習與反思。其一，將社會組織納入到災害危機調查、應急效果評估以及災后重建規劃服務領域。社會組織可作為重要參與主體，推動災害危機評估與調查在全面、客觀、科學、民主的原則下展開，增強應急管理工作的合法性與有效性。其二，將社會組織作為災后社會重建與發展的基礎力量，注重社會組織在災后恢復事務中的作用多樣性，加強與社會組織在款物捐助、災區照顧、心理重建、災區環保、設施重建、脆弱家庭救助與發展、就業支持、立法、災區風險消減行動等方面的互補合作。其三，政府與社會組織共同推動災后社會意識引導整合，如“自助互助”、“預防為主”、“志愿參與”等價值理念可以推動社會意識向積極方向聚合。
（二）建立我國政府與社會組織應急合作網絡平臺，構建合作網絡核心運作機制
首先要確立我國政府與社會組織應急合作網絡平臺建設的基本原則。為提升應急合作網絡平臺切實作用，就需要堅持常態化、綜合化、互嵌化以及開放化原則。具體地，應急合作網絡平臺的常態化，擺脫應急合作網絡只在災害救援才有互動與合作的困境，必須使合作網絡平臺能夠在非災變期常態運轉與維護。應急合作網絡平臺的綜合化，就是指社會組織的應急管理功能不僅局限于救災恢復層面，還應拓展到風險管理層面，同時，雙方合作形式也不局限于資源與服務供給層面，更應擴展到技術、學習、資訊等方面。互嵌化原則就是要使政府與社會組織之間能夠進行深層次互動，將社會組織應急網絡嵌入到各級政府正式應急管理體系的相關子系統之中，明確社會網絡的角色與分工，而政府部門也應在社會組織應急網絡中扮演支持者、參與者的角色，為社會組織網絡持續發展提供支持。開放化原則就是要將政府與社會組織應急合作網絡平臺視為一個動態開放系統，廣泛吸納各類社會組織。
（三）推動政府與社會組織補充與互補并重的應急管理合作模式，提升社會組織應急服務多樣性與有效性
重構我國政府與社會組織的應急管理合作模式，解決由制度嵌入差異而導致的社會組織應急參與難題，解決因社會組織應急功能與政府同質性強而產生的互補關系缺失困境，還需要解決社會組織應急服務品質提升問題。其一，改善社會組織本土發展的宏觀規制環境，為社會組織的應急參與提供運作空間。當前我國社會組織的發展依然受到制度環境的阻滯影響，按照國務院關于機構改革和職能轉變的總方案要求，社會組織體制的改革成為社會體制改革重心，應當加快原有社會組織體制過渡到現代社會組織體制的立法工作，優化社會組織雙重管理體制，增強應急管理制度的社會組織吸納能力。其二，應發展政府與社會組織的互補型應急管理合作關系，按照“普遍倡導、重點扶持和專業發展”相結合的原則，［9］實現社會組織應急管理服務多樣性與服務品質的提升。
（四）鼓勵并培育社會資本參與應急管理，夯實政府與社會應急合作的社會基礎
人類面對環境變化，適應并維持社會功能的社會恢復力（social resilience）包括價值、信念、能力、資源、政策等方面。社會恢復力的實現需要強調本地社會資本作用，應災社會資本培育也成為應急管理的重要內容。［10］其一，建立應災社會資本動態管理觀念，將社會資本培育與應急管理過程相結合。在動態循環中，培育、維持、發展社會資本，保障社會力量與資源能夠持續有效參與應急管理。其次，明晰與倡導社會力量在應急管理事務中的集體責任與意識，災害危機越嚴重就越需要社會力量有序和規范參與。其二，吸納社會組織進入到應急準備中，增強社會組織對應急管理的信任與積極性。應急管理系統的社會信任獲取就是要注重應急管理事務中的社會參與平臺與機制的構建。其三，要堅持政府與社會組織應急管理合作的原則性與靈活性的統一，廣泛吸納本地社會的應災文化，尊重社會長期應災以及處理災害危機所形成的優秀經驗、知識、行為模式，推動具有地方文化特色的應急管理合作。
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